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关于非法转受让公司股权行为之法律责任分析
（优仕联律师事务所 王政 律师）

现代社会，有关“财产”的外延可以说越来越大，除了看得见的车辆或房屋等动产或不动产物品外，知识产权、商誉、债权、股权、有价证券、保单等无形的财产性权利亦被普遍接受为财产。而且社会越发达，这种无形财产的重要性愈发被突显。时至今日，从财富创造角度讲，这种无形财产的重要性可以说已经大大超过了有形财产的重要性。所以目前法律所保护的诸多权利，大都与无形的财产性权利的保护有关。本文无意对所有的无形财产权利保护展开论述，而只是选取大家非常熟悉但又极容易被忽视的一种财产性权利——即公司股权的非法转让和受让（以下简称“转受让”）问题所产生的法律责任展开分析，希望籍此能引起人们更多的对股权这种财产性权利保护问题的反思。

一、法律实践中关于非法转受让公司股权的几种表现形式。就非法转受让公司股权的行为，在具体的法律实践中，我们主要发现存在几下几种表现形式：第一种情形，为逃避公司或个人债务而发生的非法转受让公司股权的行为。主要表现为对已经被司法机关查封、扣押或冻结且明确要求不得转移的股权进行转受让的行为和为了防止公司股权被司法机关采取查封、扣押或冻结措施而为的公司股权转移行为。第二种情形，以非法占有为目的，公司负责人员利用职务之便，直接将公司或企业的股权转移到自己个人名下或者自己指定的人员（包括虚构的人员）名下的行为。第三种情形，为谋取个人利益，国有公司或企业的直接负责人或管理者将国有公司企业低价折股卖给第三方的行为。第四种情形，为了逃避债务或转移资产，通过虚假评估的形式用劣质公司的资产或股权去置换优质公司股权的行为，即通常所说的“资产或股权置换”行为。此外，还包括其他比较隐蔽的公司股权转受让行为，如利用表面形式合法的所谓公司重组或管理层期权设计模式等变相转移、稀释或受让公司股权的行为。

二、关于非法转受让公司股权的构成要件或法律特征。非法转受让公司股权与合法转受让公司股权是一个相对立的概念，二者具有不同的构成要件或法律特征。通过实证分析，我们认为，构成非法转受让公司股权的行为具有以下的法律特征：（一）转受让主体的动机或目的违法，对转受让双方主体而言，不管是为了逃避债务、还是为了私自占有亦或为谋求其他的非法利益，其主体为转受让行为的动机或目的是非正当的、是为法律所禁止的。（二）转受让的标的是代表一定财产性权益的公司股权，而非其他有形的机器设备或物品资产或财产。（三）转受让双方所采取的手段具有多样性和隐蔽性，从公司工商登记变更的手续看，似乎不存在任何瑕疵或违法之处，但是背后往往存在假冒其他股东签名或盖章、搞虚假评估报告或虚假审批手续等违法行为。（四）公司股权转受让双方往往存在私下串通行为，且公司股权转受让行为明显侵害了第三方利益（包括转让方或公司的债权人、公司其他股东）、集体利益或国家利益（变相侵吞集体或国有资产）。（五）股权的受让方往往对所受让的股权没有支付任何实质的合同对价或支付的对价与获得股权所对应的实际资产利益差异巨大。（六）在非法转受让公司股权行为中，往往有法院等司法机关、工商行政登记管理部门或国有资产管理部门的工作人员介入，如司法机关作出虚假的关于公司股权的判决、国有资产管理部门违规出具审批手续、工商行政登记管理部门故意错误登记等，使非法转让公司股权行为的法律责任关系异常复杂，不容易分清。

三、关于非法转受让公司股权的所可能引发的几种法律责任。从目前法律的规定看，对非法转受让公司股权的行为即可引起民事方面的责任，又可引起刑事方面的责任，还可引起对个别国家机关或工作人员的行政赔偿或处分责任。（一）关于民事责任的承担方式，一般是确认非法转受让公司股权的行为无效或可撤销行为。（二）关于刑事责任的承担方式比较复杂，根据转受让双方的目的或动机差异、所采用的股权转移的手段、所侵害的法律关系或所造成的实际损害后果不同，一般非法转受让公司股权的行为涉嫌触犯的罪名包括：1、拒不执行已生效的法院判决罪（刑法第313条）；2、隐藏、转移或变卖已被司法机关查封、扣押或冻结财产罪（刑法第314条）；3、贪污罪（刑法第382条，对国有企业或公司负责人将国有企业或公司股权转移到个人名下的行为）；4、职务侵占罪（刑法第271条，对非国有企业或公司负责人利用职务之便将非国有企业或公司股权转移到个人名下的行为）；5、国有公司、企业或上级主管部门直接负责人员徇私舞弊罪（刑法第169条，对国有企业或公司负责人将国有企业或公司股权低价转让，造成国有资产流失的行为）。（三）关于行政责任的承担情况实践中比较少见，一般指工商行政管理部门对不符合工商变更登记的股权非法进行变更登记所引发的行政责任，或国有资产管理部门滥用行政职权所引发的行政责任等。我们在处理公司事务的法律实践中发现：对非法转受让公司股权的行为，实践中基本是通过民事诉讼方式或其他非法律手段（如通过媒体报导，有关人员主动纠正错误等）来进行解决的，通过追究有关人员刑事责任或通过追究行政责任手段解决问题的非常少见。

四、目前法律对打击非法转受让公司股权行为所存在的不足和无奈。我们目前无法回避的一些事实是：司法实践中，当事人通过转移股权进行债务逃避的行为日渐普遍；大股东侵害小股东利益或控股股东不经公司股权或股份持有人许可直接私下转移小股东工商登记股权的行为也时有发生；原本属于集企业性质公司产权最终通过一系列的运作，企业的股权主要转移到控制集体企业的领导或亲属名下；国有企业资产每天都在大量流失，其中违法或不规范的股权转受让行为是造成国有资产流失的一种主要途径方式。对股权转受让行为，其间会涉及到相当多的法律专业知识，对有关人员所采用的股权转受让手段的合法性问题，一般社会公众很难作出判断、很难发挥其有效的监督作用的。实践中，通过追究民事责任的方式来解决非法转受让公司股权的问题，往往会拖上个一年半载，费时费力最终可能对违法者们无关痛痒，起不到很好的解决问题作用。若通过刑事手段，往往更加困难，除非涉及到国有公司或企业还有点可能，因为司法部门害怕卷入不必要的民事或经济纠纷，对涉及非法转受让公司股权的行为向来就反映比较冷漠，好象公司股权根本不是什么财产似的。就连刑法第271条和第382条规定中所指的公共财务是否包括公司股权的问题，不少司法人员都存在疑惑，更不用说去让他们追究有关人员的刑事责任了。至于追究行政责任的问题，则与“民告官”有联系，启动程序难，打赢官司就更难了。法律对非法受让公司股权的惩罚更是名不见律典。所以，对打击非法转受让公司股权行为，我们的立法和执法都存在严重不足，我们的执法环境更是让想严肃执法试图打击非法转受让公司股权行为的举措变得更加无奈！
五、强化打击非法转受让公司股权行为的必要性和社会意义。（一）法律有一个很重要的功能就是维护和保障财产的所有权制度，当一种法律不能有效地维护或保障财产的所有权时，那么这种法律制度的运作肯定存在问题，它对社会财产制度的稳定肯定不会产生好的影响。（二）当我们的法律只注重惩罚那些从个人或单位组织手中骗取、侵夺或转移少量的现金、有形的资产或设备行为，而对那些通过股权移转登记骗取、侵夺大量的公有或私有财产性权益的行为不去打击或制止时，那么这种法律的公正性肯定会受到社会的质疑，肯定会让人产生“窃钩者诛，窃国者为诸侯”的慨叹。（三）当我们的刑法只对那些购买少量的有形犯罪财产适用窝藏、转移、收购或销售赃物罪（刑法第312条）进行处罚，而对与公司股权转让方恶意串通非法受让价值数百数千万元甚至上亿元的公司股权行为置之不理时，那么我们刑法的漏洞也未免太明显了吧，几乎是等同于鼓励人去骗取、侵夺公有或私有财产并对人采取怎样的方式可不会被追究刑事责任进行暗示。（四）当我们对国有公司的工商登记管理制度和国有资产增值和保值的监管制度纯粹成为一种形式时，我们倒不如对国有资产来一个全面的评估，该分的分、该卖的卖，买不起的人可分期付款，省下让少数人老惦记着这份“家业”，也不利于净化和培养我们企业领导干部“全心全意为人民服务”的工作作风。

结语：我们认为，针对当前社会中存在的各式各样的非法转受让公司股权行为、针对国有资产严重流失的现状、针对采用股权转让方式实行的侵害个人、公司或其他单位组织合法财产权益的行为，必须出台专门的法律或法规来整治或规范公司股权转受让行为；我国刑法“对非法转受让公司股权的行为”也要规定几个专门的罪名，强化打击非法转受让公司股权的行为的力度，以更好地保护公司股东和其他利害关系人的合法权益。

2006年2月1日



江苏省淮安市人民政府


市政府关于印发淮安市政府投资项目管理办法（试行）的通知


各县（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
现将《淮安市政府投资项目管理办法（试行）》印发给你们，希认真贯彻执行。


淮安市人民政府

二○一一年六月三十日


淮安市政府投资项目管理办法（试行）


第一章 总则
第一条 为规范政府投资项目管理，强化投资责任和风险约束机制，保证工程质量，提高投资效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》、《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》、《江苏省政府投资项目竣工验收办法》、《江苏省政府投资项目后评价管理暂行办法》等规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称政府投资项目是指使用政府性资金进行的固定资产投资项目，包括：
（一）城市公共安全设施建设项目；
（二）保护和改善生态环境项目；
（三）政府公共服务设施项目；
（四）教育、卫生、文化、社会保障等社会事业项目和农林、水利、交通、城建等基础设施项目；
（五）重大产业结构调整优化项目。
第三条 本办法所称政府性资金包括：
（一）本级财政预算资金；
（二）国债资金及上级部门专项补助资金；
（三）通过政府信用贷款或政府承诺偿还方式所筹的资金；
（四）国际金融组织和国外政府贷款等政府主权外债资金；
（五）转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入；
（六）法律、法规规定的其他政府性资金。
第四条 政府投资项目应遵照以下基本建设程序（按编号顺序执行）：
（一）立项（项目建议书）审批，可同时核准勘察和方案设计招标方案；
（二）规划选址，用地预审，环境影响评价批复，以及根据项目情况按规定必须完成的相关审查批复；
（三）可行性研究报告的批复（含建设方案比选论证），同时核准招标方案；
（四）用地审批，工程规划许可，详细勘察，初步设计审查，概算审查等；
（五）下达项目投资计划和依法招标采购；
（六）中标合同审查、签订和备案；
（七）施工许可，开工建设；
（八）竣工验收；
（九）结、决算审查和资金支付；
（十）资产移交。
第五条 市发展和改革部门是政府投资项目主管部门（下称“投资主管部门”），负责市政府投资项目规划和计划的编制、组织实施、协调监督等综合管理工作。
市财政、住房和城乡建设、审计、监察等部门按职责对政府投资项目进行管理和监督。
投资主管部门受市政府委托，每年组织对政府投资项目建设管理进行考核。具体考核办法由市投资主管部门另行制定。
行政机关在政府投资项目管理过程中，应当依法保障政府以外的其他出资人的合法权益。
第六条 实施市政府投资项目管理所需费用，列入财政预算，由市级财政予以保障。
第二章 项目确定
第七条 市投资主管部门每年第四季度根据市国民经济和社会发展规划，结合本市财力、投资规模及方向，会同市财政、监察、住房和城乡建设、国土资源、规划、交通运输、水利、教育、卫生等部门，提出下年度政府投资项目计划，报市政府常务会议批准后正式发布。
第八条 政府年度投资项目计划的安排，应优先重点工程和民生项目，优先续建项目，优先中央和省投资项目。年度政府投资项目计划包括下列内容：
（一）年度政府投资总额及资金来源；
（二）项目名称、项目法人、建设规模和内容、建设期限、项目总投资和资金来源、年度投资规模和资金来源、续建项目已完成投资情况等；
（三）预备项目；
（四）其他应当说明的情况。
第九条 列入年度政府投资计划的项目，由投资主管部门会商市财政、监察、住房和城乡建设、国土资源、规划、交通运输、水利、教育、卫生等部门确定。列入政府投资计划的项目需具备以下条件：
（一）列入市政府投资项目储备库；
（二）政府投资的跨年度续建项目；
（三）新开工项目应完成项目可行性研究报告审批，项目法人确定，具备开工条件。根据年度经济社会发展目标，需要列入政府年度投资计划、但不完全具备上述条件的项目，可作为预备项目列入政府年度投资计划，待条件具备后转为正式项目。
第十条 政府投资项目储备库实行动态管理，备选项目由各部门、各县（区）申报，市投资主管部门组织评审、综合平衡确定。市级政府投资项目储备库的备选项目需具备以下条件：
（一）符合全市国民经济和社会发展中长期规划和专项规划；
（二）确属城市建设和社会事业发展需要；
（三）项目前期工作达到一定深度，有较明确的建设规模、拟建地点和投资估算。
第十一条 政府年度投资计划确定后必须严格执行。政府年度投资项目需要调整的，由行业主管部门向投资主管部门申报，投资主管部门会同财政等部门提出调整方案，报请市政府批准后实施。
第三章 项目审批
第十二条 政府投资项目实行审批制。按照资金来源、投资方式和项目性质，审批投资项目或资金申请。
第十三条 采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目，审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和项目概算。
第十四条 政府投资项目业主应当委托符合资质的工程咨询机构编制项目建议书、可行性研究报告，按规定程序申报。
第十五条 市投资主管部门在批复项目建议书、可行性研究报告前应根据需要组织咨询评估，并征询财政、行业主管部门的意见。
市投资主管部门牵头，成由立市发展改革、财政、规划、国土资源、环保、气象、安监、地震、民防、消防等部门和相关专家组成的政府投资项目论证小组，对经济、社会和环境影响重大的、社会公众普遍关注的公益性建设项目，开展听证、征询等活动，广泛征求社会各界的意见。
第十六条 项目可行性研究报告批准前，规划、国土资源、环保等部门应当分别提出规划选址意见、用地预审意见和环境影响评价的审批意见。
按规定需组织节能评估的政府投资项目，应提供固定资产投资项目节能评估文件及其审查意见。
政府投资小于100万元的小型基本建设项目，其项目建议书和可行性研究报告可以合并编报和审批。
第十七条 项目业主应当委托符合资质的设计单位依照批准的可行性研究报告编制初步设计和项目概算。设计单位应当严格按照有关规范，遵循估算控制概算的原则，进行限额设计。
第十八条 初步设计和项目概算由市投资主管部门根据需要组织或委托符合资质的工程咨询机构进行评估，并征询财政、行业主管部门意见后批准。
概算总投资超过可行性研究报告审定估算总投资10%或者建设单位、建设性质、建设地点、建设规模、工艺技术方案发生重大变更的，应当重新报批项目可行性研究报告，待批准后方可组织设计。
第十九条 项目业主应当依照批准的初步设计和项目概算，遵循概算控制预算的原则进行施工图设计，合理确定工程造价。
第二十条 政府投资项目的勘察、设计、施工和监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购，应当依法实行招标。工程设计依法应当招标而未招标的，不得批准初步设计。
第二十一条 政府与其他出资人共同投资的项目，各方资金应当同步到位。
第二十二条 通过投资补助、贴息方式安排政府投资资金的项目，审批资金申请报告。
资金申请报告应当包括项目单位的基本情况、建设项目的基本情况、申请资金的主要原因、有关建设资金的落实情况，以及审批部门要求提供的其他内容。
资金申请报告应根据项目投资管理方式的不同，分别附上相应的项目审核文件，包括可行性研究报告批准文件、项目申请报告核准文件或者项目备案文件等。
第四章 项目建设管理
第二十三条 政府投资项目应当明确项目法人，负责项目的建设、管理和运营。不具备实行项目法人责任制的政府投资项目，经政府批准，实行项目主管部门负责制。
第二十四条 按照规定应当实行代理建设制度（以下简称代建制）的项目，投资主管部门应当在项目建议书或可行性研究报告批复时予以明确。
第二十五条政府投资项目实行合同管理制。政府投资项目的勘察、设计、施工、监理、设备材料采购，应当依法订立书面合同。
第二十六条 政府投资项目实行招投标制。由建设单位、招标确定的代建单位或其委托中介机构按照有关规定编制招标文件，在指定媒体发布招标公告，按规定组织开标评标，接受监督。
第二十七条 政府投资项目实行工程监理制。监理单位应当根据有关法律、法规、规程、工程设计文件和监理合同以及其他工程建设合同，对工程建设进行监理。
第五章 竣工验收及后评价
第二十八 条政府投资项目建设完工后，项目业主单位(代建单位)应当及时编制工程决算，并向审计部门提出竣工决算审计申请。
审计部门按《淮安市政府投资建设项目审计监督办法》对政府投资项目概算的执行情况和竣工决算进行审计监督，其结果作为竣工决算的依据。
第二十九条 政府投资项目全部工程完工并基本符合验收条件后，应在一年内办理竣工验收手续（行业有特殊规定的除外）。具体竣工验收办法由市投资主管部门另行制定。
第三十条 项目单位应当在通过验收后30个工作日内办理项目固定资产转帐手续，到国有资产管理部门办理国有资产变动产权登记，纳入国有资产管理。
第三十一条 政府投资项目应按规定严格执行统计、档案管理及信息报送制度。项目审批、施工、验收、决算等各个环节的实施情况均录入项目管理信息系统备查。
第三十二条 政府投资项目实行后评价制度。在项目交付试用期满后，投资主管部门会同财政、审计、监察部门依照国家有关规定进行项目后评价，并将评价结论报告同级人民政府。
第六章 监督管理及责任追究
第三十三条 投资主管部门负责审批政府投资项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算，监督检查政府投资项目的计划执行和组织实施情况。
第三十四条 财政部门负责监督检查政府投资项目的预算(标底)、结(决)算审查和竣工财务决算审核批复；参与项目前期论证，参与项目招投标工作，对建设项目进行全过程跟踪审查和监督管理。
第三十五条 审计部门负责编制年度政府投资项目审计计划，对政府投资项目的总预算或概算执行情况和竣工决算进行审计监督，其结果作为竣工决算的依据。
第三十六条 规划、住房和城乡建设、水利、交通运输、城管、教育、卫生等行业主管部门负责本行业政府投资项目规划管理、质量管理、施工安全、建设工期和工程造价等方面的监督检查。
第三十七条 国土资源、环保、监察、安监、质监等部门根据各自职责加强对政府投资项目实施过程的监督。
第三十八条 实行政府投资项目稽察制度。市重大项目稽察特派员办公室负责对政府投资项目实施全过程稽察。
第三十九条 项目法人或建设管理代理机构、勘察、设计、施工、监理等单位的名称和责任人姓名应当在施工现场和建成后的建筑物或构筑物的显著位置公示，以接受公众监督。
第四十条 对政府投资项目负有责任的各有关部门、单位，未按本办法履行职责或履行职责不力造成损失的；因管理不善、弄虚作假，造成重点建设项目投资严重超支、延误工期、质量低劣或发生责任事故的，根据情节轻重，对相关责任人给予通报批评或行政处分，直至追究法律责任。
第四十一条 投资主管部门和有关部门有下列行为之一的，责令限期改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）违反本办法规定批准项目建议书、可行性研究报告、初步设计、资金申请报告的；
（二）未按规定拨付建设资金的；
（三）强令或者授意项目单位违反本办法规定的；
（四）因故意或重大过失造成重大损失的；
（五）其他严重违反本办法规定的行为。
第四十二条 国家机关及有关单位的工作人员在项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，没收非法所得，并依法追究其行政或法律责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十三条 项目单位有下列行为之一的，投资主管部门和有关部门责令限期整改、暂停项目实施或者暂停资金拨付；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，三年内禁止负责政府投资项目的管理工作，并视情节轻重依法追究其行政或法律责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）提供虚假情况骗取政府投资资金的；
（二）未按规定履行有关程序擅自开工的；
（三）未经批准擅自提高或者降低建设标准，改变建设内容，扩大或者缩小投资规模的；
（四）转移、侵占或者挪用建设资金的；
（五）未及时办理竣工验收手续，或者未经竣工验收或者验收不合格即交付使用的；
（六）已经批准的项目，无正当理由未及时实施或者完成的；
（七）其他严重违反本办法规定的行为。
第四十四条 有关咨询评估机构在咨询评估中弄虚作假或者评估结论意见严重失实的，投资主管部门根据其情节轻重，给予通报批评，依法禁止其在本市从事政府投资项目的代理招标、咨询评估工作；造成损失的，依法承担赔偿责任，并可通过法定程序降低资质等级，直至取消资质；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
四十五条 使用政府投资资金的项目发生重大质量事故的，依法追究项目单位和勘察设计、施工、监理单位，以及直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。
第七章 附则
第四十六条 本市市级政府投资项目的管理适用本办法。县（区)政府投资项目的管理参照本办法执行。
第四十七条 本办法自2011年8月1日起施行。