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湖南省岳阳市人民政府办公室


岳阳市人民政府关于印发岳阳市企业国有资产管理办法的通知

岳政发[2009]12号


各县、市、区人民政府，岳阳经济开发区、南湖风景区、屈原管理区，市直各单位，中央、省属驻岳各单位：

现将《岳阳市企业国有资产管理办法》印发给你们，请认真遵照执行。



二○○九年五月十五日





岳阳市企业国有资产管理办法







第一章 总则



第一条 为了加强我市企业国有资产管理，维护企业国有资产安全和完整，合理配置企业国有资产，提高企业国有资产使用效益，根据《中华人民共和国企业国有资产法》，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称企业国有资产（以下简称“国有资产”），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。

第三条 本办法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。



第二章 履行出资人职责机构



第四条 国有资产监督管理机构根据同级人民政府授权，代表同级人民政府对国家出资企业履行国有资产出资人职责。

第五条　国有资产监督管理机构代表同级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。

国有资产监督管理机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定出资企业的章程。

国有资产监督管理机构对法律、行政法规和同级人民政府规定须经同级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请同级人民政府批准。

第六条 国有资产监督管理机构委派的国有产权代表（以下简称“产权代表”）参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。

第七条 国有资产监督管理机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失。

国有资产监督管理机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。

第八条 国有资产监督管理机构对同级人民政府负责，向同级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受同级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。

国有资产监督管理机构应当按照国家有关规定，定期向同级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。



第三章 国家出资企业管理者的选择与考核



第九条 国有资产监督管理机构依照法律、行政法规以及企业章程的规定，任免或者建议任免国家出资企业的下列人员：

　　(一)国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；

　　(二)国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事；

(三)向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选。

国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，依照有关法律、行政法规的规定由职工民主选举产生。

　　第十条 国有资产监督管理机构对拟任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员的人选，应当按照规定的条件和程序进行考察。考察合格的，按照规定的权限和程序任命或者建议任命。

　　第十一条 国有资产监督管理机构建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度。国有资产监督管理机构应当对其任命的企业管理者进行年度和任期考核，并依据考核结果决定对企业管理者的奖惩。

国有资产监督管理机构应当按照国家有关规定，确定其任命的国家出资企业管理者的薪酬标准。



第四章 关系国有资产出资人权益的重大事项



第一节 重大事项报告或备案



第十二条 国家出资企业重大事项实行报告或备案制度。国有独资企业、国有独资公司重大事项的报告主体为企业法定代表人，国有资本控股公司、国有资本参股公司重大事项的报告主体为产权代表。报告应采用书面形式。

国有产权代表是指由国有资产监督管理机构提出人选，按照法定程序产生的国有资本控股、国有资本参股公司中的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事。产权代表担任公司法定代表人的，该法定代表人为首席产权代表。产权代表不担任法定代表人的，由国有资产监督管理机构在产权代表中指定一人为首席产权代表。首席产权代表为重大事项报告的主要负责人。

第十三条 国家出资企业下列重大事项应事前向国有资产监督管理机构报告：

（一）制定或修改企业章程；

　　（二）制定企业发展战略规划或对企业发展战略规划作出重大调整；

　　（三）企业年度投资计划、未列入年度投资计划的新增投资项目、超过年度投资计划中该项目计划投资额10%以上的投资项目、重大资产购置（含非经营性车辆购置）；

　　（四）企业分立、合并、增加或减少注册资本、重组、清算、变更注册地址等重大事项；

（五）企业发行公司债券、增发新股、上市，资产抵押、质押及贷款等重大事项；

（六）企业法定代表人、董事长、副董事长、董事、监事会主席、监事、总经理的变动情况；

　 （七）企业负责人经营业绩考核和薪酬分配方案、实施股权（份）激励方案，职工工资增长方案；

　 （八）企业年度财务预算和决算方案、利润分配方案；

　 （九）根据公司章程规定，由公司股东（大）会作出决议的对外投资、担保、转让或受让重大资产、转让重要子公司股权（份）等事项；

　　 （十）有限责任公司股东转让本公司股权；

　 　（十一）企业变更主营业务（含与公司主营业务相关的各种资质的转移）、转让核心技术和知名品牌；

　　 （十二）从事证券、期货及其他金融衍生产品等高风险业务；

（十三）数额较大的对外捐赠；

（十四）其它需要报告的事项。

上述事项，涉及国有独资企业、国有独资公司的，须经国有资产监督管理机构批准后方可实施；涉及国有资本控股公司、国有资本参股公司的，应由其产权代表按本办法第六条的规定行使权利。

第十三条　国家出资企业下列重大事项在形成决议或知晓重大事项之日起３日内到国有资产监督管理机构备案，紧急事项应立即报告：

（一）根据公司章程规定，由公司股东（大）会以外的其他议事机构作出决议的对外投资、担保、转让或受让重大资产、转让子公司股权（份）等事项；

　　（二）公司职工董事、职工监事及其他高级管理人员变动情况；

　　（三）企业采用的会计政策发生重大更改，涉及资产核算方法发生重要变化的；

　　（四）企业重大法律诉讼，重大安全生产事故，董事、监事、高级管理人员涉嫌经济违法或刑事犯罪以及其他造成国有资产损失的事项；

　　（五）事前报告事项的执行和落实情况；

（六）其它需要备案的事项。



第二节 资产评估



　　第十五条 国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当委托具有相应资质的评估机构进行评估，评估结果须报国有资产监督管理机构核准或备案。

　　　第十六条 国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司及其董事、监事、高级管理人员应当向资产评估机构如实提供有关情况和资料，不得与资产评估机构串通评估作价。资产评估机构应当对其出具的评估报告负责。



　　 第三节国有资产转让



　　第十七条 国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。

第十八条 国家出资企业国有资产转让应当做好可行性研究，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。

国有独资企业的资产转让，应当由总经理办公会议审议。国有独资公司的资产转让，应当由董事会审议；没有设立董事会的，由总经理办公会议审议。涉及职工合法权益的，应当听取该企业职工大会或职工代表大会的意见。

第十九条 国有资产监督管理机构决定国家出资企业的国有资产转让。转让国家出资企业全部国有资产或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。涉及政府社会公共管理审批事项的，需预先报经政府有关部门审批。

第二十条 国家出资企业国有资产转让应委托具有相应资质的中介机构进行清产核资、财务审计、资产评估。同一企业的财务审计和资产评估必须委托不同的中介机构进行，财务审计和资产评估必须在同一个基准日。资产评估报告由产权单位初审后，在企业内部进行公示，公示期为5个工作日。资产评估报告经国有资产监督管理机构核准或备案后，作为确定国有资产转让价格的参考依据。

转让国家出资企业国有资产的首次挂牌价格不得低于经核准或备案的资产评估价格。经公开征集没有意向受让方的，转让方可以根据标的资产情况确定新的挂牌价格并重新公告；如新的挂牌价格低于经核准的资产评估价格的90％，应当获得相关产权转让批准机构书面同意。

第二十一条 在征集受让方时，转让方可以对受让方的资质、商业信誉、经营情况、财务状况、管理能力、资产规模等提出必要的受让条件。受让方为外商时，国家出资企业国有资产应当符合国务院公布的《指导外商投资方向规定》、《外商投资产业指导目录》及其他有关规定。

第二十二条 国家出资企业国有资产转让，禁止场外交易，必须到依法设立的产权交易场所公开进行。转让可采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。

经公开征集产生两个以上受让方时，根据转让标的的具体情况采取拍卖或者招投标方式组织实施产权交易。采取拍卖方式应当按照《中华人民共和国拍卖法》及有关规定以公开竞价的形式由出价最高者成交；采取招投标方式转让国家出资企业国有资产的，应当按照国家有关规定组织实施。

　　经公开征集只产生一个意向受让方或按照有关规定经市国有资产监督管理机构审核报省国有资产监督管理机构批准的，可采取协议转让的方式进行转让。对经公开征集只产生一个意向受让方而采取协议转让的，转让价格应按本次挂牌价格确定；对按照有关规定报省国有资产监督管理机构批准采取协议转让的，转让价格不得低于经省国有资产监督管理机构核准或备案的资产评估价格。

第二十三条 国家出资企业国有资产转让的全部价款，受让方应当按照产权转让合同的约定全额支付。

　　转让价款原则上应当一次付清。如金额较大、一次付清确有困难的，可以采取分期付款的方式。采取分期付款方式的，受让方首期付款不得低于总价款的30%，并在合同生效之日起5个工作日内支付；其余款项应当提供合法的担保，并应当按同期银行贷款利率向转让方支付延期付款期间利息；付款期限最长不得超过1年。

　　国家出资企业国有资产转让中涉及的职工安置、社会保险等有关费用，依照国家相关规定执行。不得在评估作价之前从拟转让的国有净资产中先行扣除，也不得从转让价款中进行抵扣。

国有资产监督管理、财政部门对国有资产转让收入进行监督管理。

第二十四条 国有资产转让涉及国有划拨土地使用权转让的，按照“统一发布信息、整体运作、分开核算、各司其职”的原则由国有资产监督管理机构和国土资源管理部门共同组织实施。

第二十五条 转让上市交易的股份依照《中华人民共和国证券法》的规定进行。

第二十六条 国家出资企业国有资产转让事项经决定或者批准后，如调整产权转让比例或者转让方案的，应当按照规定程序重新报批。



第五章 责任追究



第二十七条 国家出资企业国有资产损失责任追究工作由监察部门、国有资产监督管理机构组织实施。

第二十八条 企业发生国有资产损失，经查证核实和责任认定后，在依据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规和国家、地方或者企业有关规定的要求予以赔偿的基础上，应当根据程度及影响对相关责任人分别给予以下处理：

（一）企业发生一般资产损失的，在责任认定年度对直接责任人和主管责任人处以扣发一定比例的绩效薪金（奖金），以及警告、记过或者降级（职）等处分。

（二）企业发生较大资产损失的，在责任认定年度对直接责任人和主管责任人处以扣发一定比例的绩效薪金（奖金），以及降级（职）、责令辞职、撤（免）职、解聘或者开除（解除劳动合同）等处分；对分管领导责任人处以扣发一定比例的绩效薪金（奖金），以及记过、降级（职）、责令辞职或者撤（免）职等处分。

（三）企业发生重大资产损失的，在责任认定年度对直接责任人和主管责任人处以扣发一定比例的绩效薪金（奖金）、一定期限内不授予新的股权，以及撤（免）职、解聘或者开除（解除劳动合同）等处分；对分管领导责任人和重要领导责任人处以扣发一定比例的绩效薪金（奖金）、一定期限内不授予新的股权，以及降级（职）、责令辞职或者撤（免）职等处分。

（四）企业发生特别重大资产损失的，在责任认定年度对直接责任人和主管责任人处以扣发一定比例的绩效薪金（奖金）、一定期限内不授予新的股权，以及解聘或者开除（解除劳动合同）等处分；对分管领导责任人或者重要领导责任人处以扣发一定比例的绩效薪金（奖金）、一定期限内不授予新的股权，以及撤（免）职、解聘或者开除（解除劳动合同）等处分。

第二十九条 对国家出资企业国有资产损失负有责任受到撤职以上纪律处分的责任人，5年内不得担任国家出资企业负责人；对造成国有资产重大损失或被判处刑罚的，终身不得担任国家出资企业负责人。

第三十条 国有资产损失责任人在离任后，被发现在原任职期间内有本办法第二十九条规定的情形的，监察部门、国有资产监督管理机构应按照本办法的规定追究其责任。

第三十一条 相关责任人构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第六章 附则



第三十二条 行政事业单位经营性资产管理参照本办法执行。

第三十三条 本办法自发布之日起三十日后施行。




论构建和谐社会下的法律援助
丘云卿 丘荣城 余筠源（华南理工大学法学院 ）
内容提要：法律援助对和谐社会的构建具有重要作用。现阶段，法律援助面临着种种困境，要解决法律援助所面临的困境并使之在构建和谐社会中发挥应有作用，就必须明确在现阶段法律援助是国家和社会的共同责任，提高法律援助的立法层次，充分发挥社会组织尤其是法律院系在法律援助事业中的重大作用，多渠道解决法律援助的资金严重短缺问题。
关键词：法律援助 和谐社会 共同责任 困境 对策

“民主法治”、“公平正义”是社会主义和谐社会的题中之义。[1]法律援助对构建社会主义法治社会，实现社会公平正义，以及维护社会稳定具有重要作用。党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出，十六届四中全会又把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面重申，十六届五中全会再次把“加强和谐社会建设”作为“十一五”计划的重要目标。因而，在构建和谐社会目标下研究法律援助，分析其与和谐社会的关系，探析法律援助所面临的困境以及寻求解决的措施，具有重大的现实意义。

一、法律援助与和谐社会

法律援助又称法律扶助或法律救济，英国《简明不列颠百科全书》将其定义为“在免费或收费很少的情况下对需要专业性法律帮助的穷人所给予的帮助”。[2]法律援助制度是贯彻“公民在法律面前一律平等”的宪法原则，保障公民享受公正法律保护的一项重要制度。是否建立起完善的法律援助制度被认为是衡量一个国家法制是否健全，司法人权保障机制是否完善的重要标志，也是衡量社会文明进步程度的重要标尺。法律援助对和谐社会的构建也有着重大作用。
1、法律援助制度是建立社会主义法治国家的必要条件之一。“权利的充分赋予和权利的有效实现与保障是现代法治的基本内涵之一”，[3]建立社会主义法治国家并不是只是通过立法把各种权利赋予社会公众，没有必需的司法保障制度保障公民权利的实现再完善的立法也可能是一纸空文。法律援助制度旨在对社会弱势群体提供法律帮助，保护其合法权益，保障其法定权利得以实现而不致成为空中楼阁，它能够保证让每一位社会成员不因经济条件和社会地位的差别，平等地享受到法律的终极关怀，是“一个法治健全的国家不可或缺的司法救济机制”，“法律援助制度是保护公民权利、完善社会主义法治的必然要求”。[4]而法治是和谐社会实现与维系的必要社会环境。
2、法律援助保障司法公正，维护社会正义。“法律公正是社会正义的基本内容，司法公
正是社会正义的最后一道防线”。[5] “司法公正是构建和谐社会的重要保障，是推进社会主义和谐社会建设的重要力量”。[6]一个司法不公正的社会无论如何也不能被称之为“和谐社会”。法律援助保障司法公正体现在两方面：一方面，保障公民不受经济困难等因素之影响，获得其他有支付能力的公民所享有的法律服务，平等地行使诉讼等权利；另一方面就是使审判程序正当化，平衡控、辩双方势力，帮助犯罪嫌疑人、被告人获得有效辩护，避免不公正判决。司法公正使社会成员信任法律从而更加遵守法律，遵纪守法也是社会和谐的体现。
3、法律援助是维护社会稳定的重要机制。党的十六大报告指出：“完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期和谐稳定的社会环境”。然而，随着改革发展的深入，各种社会矛盾也逐渐暴露：由于拖欠民工工资产生的暴力事件、自杀事件，征用农民土地与城市拆迁问题产生的群众上访并与政府发生冲突的事件近年来诸见报端，影响到社会和谐与稳定。究其原因，很大程度是因为群众因经济原因或法律意识薄弱同时又没享受到必要法律援助，而使事件未能在法律范围内解决而产生社会不和谐之音。因为弱势群体得不到社会救济，不能得到法律帮助，遇到问题就有可能铤而走险，甚至运用暴力手段来获取心理平衡，这将严重影响社会稳定。[7]法律援助作用的充分发挥能使上述事件在法律框架内得到解决，避免社会冲突与动荡，达到和谐社会“安定有序”之要求。

二、中国法律援助：构建和谐社会下的困境

中国的法律援助建设始于1994年司法部首次公开提出建立法律援助制度的设想，经过十一年发展已取得一定成就。但应该看到，法律援助在现阶段还面临着种种困境。
1、立法困境。法律援助立法所面临的问题主要是立法层次不高，已有法规过于粗糙。到目前为止，“《刑事诉讼法》与《律师法》的相关规定[8]和《法律援助条例》构筑了中国法律援助制度的原则和框架，是中国法律援助制度的重要法律根据”。[9]笔者认为，涉及到实现“法律面前人人平等”宪法原则及千千万万弱势群体切身利益的法律援助制度，只有两部门法的零星规定及一部国务院的行政法规来规范，不仅存在缺乏对社会团体、法律院系开展法律援助的管理及人员身份问题规定的缺陷，而且也难以令地方政府对法律援助事业给予足够的重视，这在地方政府对法律援助的经费支持上已有体现。而在国外，人们对法律援助的重视已经提升到了以宪法规范来加以保障的高度。如意大利1949年宪法第24条规定：“贫困者有在任何法院起诉和答辩可能性，应由特别制度保障之”。
2、供需困境。我国现有的法律援助人员所能提供的法律援助还远不能满足我国社会对法律援助的需求。据统计，“我国城市贫困人口有2000万，农村贫困人口有6500万，共8500万。如果按照贫困人口中1％的人需要法律援助计算，则每年有85万件法律援助案件；又据共青团中央有关部门统计，全国未满14周岁的未成年人有3亿多，如果按万分之一的未成年人需要法律援助计算，则每年有3万多件法律援助案件；又据中国残疾人联合会的调查结果，我国的残疾人有6000万，按1％的残疾人需要法律援助计算，每年需要法律援助的案件就有60多万件；同时，据《1999年中国统计年鉴》，截至1998年我国已有65岁以上的老年人9240万，同样按1％计算，则每年有92万多件法律援助案件。上述几项相加，每年大约有387万
件法律援助案件等待办理。以上计算方法尽管存在交叉，但仍属极为保守的数字”。[10]就目前而言，我国的法律援助案件和事项绝大多数需要律师提供帮助，按每位律师每年无偿办理1－2件法律援助案件计算，我国现有的12万律师只能办理12－24万件法律援助案件。供需之间严重的失衡现象凸现在构建和谐社会下法律援助困境亟待解决的迫切性。
3、资金困境。我国法律援助资金来源主要是财政拨款，资金来源的单一性在现阶段决定了法律援助资金困境的必然性。据日前司法部公布的数据，2004年全国各地法律援助财政拨款总额为2.1712亿元，[11]分摊到我国13亿人身上，人均法律援助经费仅一角多钱！而2004年全国法律服务人员实际办理的法律援助案件为190187件，[12]按每件案件花费1200元计，[13] 2004年法律援助经费需2.2822亿元，仅2004年实际办案经费缺口就已经高达1110万元！而根据预测，我国贫困人口、残疾人、未成年人以及老年人每年亟待需要法律援助的案件，每年就大约有38.5万件，每年亟需的法律援助经费就达4.62个亿，是目前财政拨款的两倍！法律援助经费的缺乏严重影响了法律援助工作的实施。

三、构建和谐社会下的法律援助：国家与社会的共同责任

当前法律援助在立法与实践中面临种种困境的一个重要原因在于我们对其性质的认识存在偏差，要进一步发挥法律援助在构建和谐社会的作用必须明确法律援助的性质。
1997年5月20日颁布的《司法部关于开展法律援助工作的通知》把法律援助定义为：“是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费提供法律帮助的一项法律制度。”《法律援助条例》没有明确给法律援助下定义，学者根据其内容将法律援助定义为：“由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿人员，为某些经济困难的公民或者特殊案件的当事人提供免费的法律帮助以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。” [14]还有学者认为，“法律援助，是指当事人确需律师的法律服务，却又无力支付律师费用，由国家负责为其提供法律帮助的制度”、[15] “法律援助是国家以制度化、法律化的形式，为贫者、弱者和残疾者提供法律帮助”，[16]等等。
纵观对于法律援助的诸多定义，虽然各个定义或许在受援主体或施援方式上略有区别，但是却无一例外地有着共同的理念基础——强调法律援助的国家责任性。“国家是法律援助的主体”，“国家是法律援助义务的承担者”，“法律援助的实施是受国家法律保护并以国家强制力为后盾的一种国家义务行为”。[17]无论是国家还是学者 ，在对于法律援助性质的认识上，都过于强调其国家责任性，而忽视了法律援助性质的另一面——社会责任性。笔者认为，在构建和谐社会下的法律援助应该是国家与社会的共同责任。理由如下：
1、法律援助从社会责任到国家责任的发展经历了漫长的两个阶段。第一个阶段是慈善行为阶段。从其在英国产生的15世纪到19世纪末以前，法律援助通常被认为是律师或其它社会组织因职业道德或为了公共利益的要求，通过免受或减收代理费用而自发地向贫困者提供法律援助的一种慈善行为，即此阶段法律援助是社会的责任。第二阶段是国家职权行为阶段。20世纪中叶以来，随着社会平等的观念进一步普及和人民权利意识的提升，以及人权保障运动的高涨，法律援助制度成了国家治理结构的重要组成部分，即国家通过适当的法律援助计划，使包括贫穷者和其他某些社会特殊群体在内的每个人都公平地获得司法保障和救济的机会，法律援助不再是社会责任的慈善行为，“而被公认为是各国政府的责任”。[18]法律援助在西方从社会责任上升到国家责任并不是一蹴而就的，无论是社会责任还是国家责任都是历经社会综合因素磨合后与之相适应的。中国自1994年引入法律援助制度至今只有短短11年，法律援助的国家责任性受国情制约难以充分实现，因而必须重视其社会责任性。
2、法律援助国家责任性的实现以雄厚财政支持为前提。1495年法律援助在英国萌芽时，英国正处于“资本主义的胎动时期”，“也是从封建社会向资本主义社会过渡”的都铎王朝。[19]此时封建主义与资本主义博弈下的英国政府的财力不足以实现法律援助的国家责任，因而法律援助必然是社会责任的“慈善行为”。到20世纪中期，英国已发展成为“日不落”帝国，雄厚财政支持使法律援助的国家责任性得以实现。法律援助国家责任的实现必须以雄厚的财政支持也为美国法律援助发展史所证明。20世纪60年代美国总统约翰逊提出“向贫穷宣战”计划，政府注入法律援助的资金稳步增加，法律援助迅速发展，而到80年代里根总统时期，因政府宣布裁减法律援助资金，“将联邦资助削减了35％”，美国法律援助因而立即走向低谷。[20]以中国目前的经济状况及财政收入要完全履行法律援助的国家责任是不现实的。[21]
四、解决法律援助困境的对策思考

明确了法律援助在现阶段是国家与社会的共同责任，以下是笔者对解决法律援助困境的对策思考。
1、提高法律援助的立法层次，完善法律援助体制。
据有关资料表明，法律援助工作开展得比较好的国家，不仅在其国家宪法或宪法性文件中作出有关法律援助的原则性规定，而且都制定有专门的法律援助法，如英国有《法律援助法案》、加拿大有《法律援助法》、美国有《法律服务公司法》、韩国有《法律援助法》，等等，法律援助制度的具体实施被纳入了高规格法律化、制度化的轨道。[22]在中国社会贫富分化加剧而导致客观上出现不公，时代呼唤构建和谐社会的环境下，我们必须充分认识提高法律援助立法层次的重要性。因此，笔者认为全国人大及其常委会应尽快通过法律援助法规，以基本法的层次来规范中国的法律援助工作，使各级党政干部乃至整个社会提高对法律援助的认识，提高公众社会责任感，群策群力，为法律援助工作贡献力量。
2、充分发挥社会组织在法律援助中的作用以缓解供需问题。
据司法部法律援助中心调研组的分类，参与法律援助工作的社会组织主要有三类：第一类是各级工、青、妇、老、残等社会团体设立的法律援助组织，一般是在工、青、妇、老、残的维权或信访部门，加挂法律援助中心或站点的牌子，据了解，全国妇联系统法律援助中心或站点有2.5万多个，全国工会系统有9000多个；第二类是法律院校设立的法律援助组织，大致可分为法律诊所和学生志愿组织两种情况，全国大约有30—40个法律院校法律援助组织；第三类是除以上两类外的民间法律援助组织，参与法律援助工作的社会组织的业务范围一般是咨询、代书、非诉讼调解等，[23]也办理少量诉讼案件。这些组织的援助对象一般都是经济困难的职工、农民工、残疾人、妇女、未成年人、老年人等。社会组织的法律援助工作在保护弱势群体合法权益，缓和社会矛盾，实现公平正义中具有积极作用，充分发挥它们的作用对构建和谐社会有着重要意义。
笔者要强调的是：法学院系应该在法律援助组织中发挥更大的作用。法律院系的事业单位性决定了其应该在法律援助中承担相应的社会责任。方式如下：
——实行诊所法律教育。“诊所法律教育发端于美国，它借鉴医学院诊所与临床实践的教育模式，在有经验的教师导下，让学生在真实的案件中代理社会弱势群体，提供其所迫切需要的法律服务”。[24]诊所法律教育是法学院学生对传统课程设置日益不满，积极要求实践性法学教育和为社会服务的渴望日益增长的推动下所形成的。[25]“是法学院在社会对法学院毕业生的能力诸多否定和批评的情势下，对法学院课程设置和教学方式进行反思、检讨和修正的结果”。[26]
2000年9月，在美国福特基金会的大力支持下，北京大学、中国人民大学、复旦大学、华东政法学院、武汉大学以及中南财经政法大学分别开设了诊所法律课程，建立法律诊所并获得显著成效。诊所里的学生在实践性的教学中不仅获得了前所未有的学习效果，而且在对社会弱势群体的法律咨询、代拟文书、代理甚至法律辩护等实践中为我国的法律援助事业作出了积极的贡献。截至2005年9月，我国已有35个法律院校开设了诊所法律教育课程。[27]实践证明，推行诊所法律教育无论是对法学教育改革还是法律援助事业对具有重大的现实意义。[28]
——建立法律援助机构。1992年5月，武汉大学成立了我国第一个高校法律援助机构：
“社会弱者权利保护中心”；1995年2月，北京大学成立“北京大学法学院妇女法律研究和服务中心”；华东政法学院于1997年成立“华东政法学院法律援助中心”；中南财经政法大学在2000年成立了“法律援助与保护中心”，等等。到目前为止，我国已有近20所高校法学院成立了法律援助机构。其中不少在法律援助工作中发挥了积极的作用，以中南财经政法大学为例，从其2000年成立到2001年11月，短短一年多的时间里接待来访者2500余人，回复电话、信件500余次（件），成功办理60余件法律援助案件，曾创下我国民间法律援助单个案例索赔额之最，在社会上引起强烈反响。[29]实践证明了高校法学院建立法律援助中心的可行性及其对缓解目前法律援助供需矛盾的重大作用。
法律院系无论是以诊所法律教育还是设立法律援助机构的形式提供法律援助服务，都具有独特的优势。
（1）人力资源丰富。我国高校法律院系的教师理论知识深厚渊博（多数教师具有硕士以上学位，博士化已成为趋势），并且不少教师具有律师执业资格，还有一些是法官出身，具有独立承办重大疑难案件的经验；法律院系的本科高年级学生、法学硕士及法律硕士都是法律知识功底扎实并有志于提供法律服务的热血青年，而且其中有些法律硕士或法学硕士甚至已经通过了全国统一司法考试，具备了从事法律工作的基本资格。法律院系里的济济人才无疑是一支高素质的法律援助力量。
（2）服务成本低，质量高。法律院系学生无论以何种形式对外提供法律援助服务，都是以学习实践经验、锻炼能力以及维护社会公平正义为目的，一般都不收取任何费用，学校也无需支付工资，更容易实现无偿为经济困难当事人提供法律援助。同时，参与法律援助的学生一般都是学生中成绩好、能力强的佼佼者，他们参与法律援助的工作与其社会实践学分或综合测评挂钩，老师也会对他们的法律援助工作提供必要指导并且在必要时亲自参与其中，因而保证了法律援助的质量。[30]
（3）社会更易于接受。现阶段我国具体实施法律援助的主体仍然是律师，由于律师基于职责所在有时难免要替被公众认为是“罪大恶极”的犯罪嫌疑人辩护，社会公众基于自然感情在心目中对律师存在误解，认为律师“惟利是图”，甚至可能产生抵触情绪而缺乏对律师的信任。而“法学院学生正直纯洁的风气，敢于伸张正义的勇气和法学院知识权威的形象，以及法学院在政府机构和司法机制中的中立地位，使得普通百姓更容易产生信任感，也更易于案件的及时处理”。[31]
3、多渠道解决法律援助资金问题
目前我国经济相对落后，财力有限，政府不可能在短期内对法律援助大幅度增加财政拨款已经是不可改变的事实。必须多渠道筹集资金。就目前而言，以下方式是可行的。
（1）进一步争取社会资金支持，广泛发动社会成员为法律援助捐款。中华民族是有扶弱济贫、乐善好施的传统美德，只要进一步加大宣传力度，引起社会对法律援助事业的高度重视及对其困境的了解，鼓励公司、事业单位、律师事务所、其它行业协会以及有经济能力的人捐款，就一定能募集到更多的捐助，[32]同时也可以通过移动通讯网络、互联网、电视等媒介或现场开展大规模的募捐公益活动。
（2）建立法律援助分担费用制度。法律援助分担费用制度，指多当受援助的当事人因胜诉或由于受到援助的原因而使其经济状况有实质性改善，并且有能力支付法律援助的部分费用时，应当按照规定的分担范围和分担比例偿还部分费用的制度。[33]《法律援助条例》第二条明确规定我国的法律援助服务是“无偿法律服务”，探究其立法目的，无非是为了保障经济困难的公民无偿获得法律援助的权利，防止出现有偿服务，损害法律援助事业的形象，其价值取向是使法律援助制度维护社会公正作用得以真正实现。笔者认为，实行法律援助分担费用制度与此法规在价值取向上并无冲突。因为实行费用分担并不是以营利为目的，而是在条件允许的情况下弥补法律援助经费不足，使法律援助工作得以正常运作的举措，这与有偿法律服务的营利性有着本质的区别，其价值取向也是为了保障法律援助的有效施行。[34]此制度已为多国实践。[35]