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“诉辩式”审判方式与现代司法理念/蹇泽勇

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 08:31:56  浏览:9253   来源:法律资料网
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“诉辩式”审判方式与现代司法理念

蹇泽勇 粟伟


论文提要:“诉辩式”审判方式是现行审判方式的代表,形成于特定的法制环境,具有中国特色的审判方式。在现代司法理念的推动下,“诉辩式”审判方式吸收了传统审判方式中折射出的优良品质,蕴含着丰富的现代司法理念,承载着现行审判方式进步的成果。现代司法理念是人们对法治社会的普遍性期待,“诉辩式”审判方式在与现代司法理念的磨合中创造性地积聚着经验规则。但带有惰性的制度有时会滞后于时代,司法独立制度的不健全,就是制约“诉辩式”审判方式发展的症结。
关 键 词:“诉辩式”审判方式 现代司法理念
全文约7500字

一、“诉辩式”审判方式的概念
审判方式是审判工作的一般方式或方法,除有的主要环节由法律直接规定外,大部分均属审判实践中长期形成的,具有普遍意义的经验规则,有一定程度的可选择性和创造性。
现行审判方式有不同提法,常见有“辩论式”、“控辩式”、“抗辩式”和“诉辩式”几种。“辩论式”强调当事人辩论权利,仅此一点,不能体现现行审判方式的概貌。“控辩式”常见于刑事审判方式,“控”是公诉机关职权,给人提起公诉前就已定性的感觉,有先入为主之嫌。对此,应把公诉机关理解为代表国家行使诉权的一方,只是“公诉”而己。“抗辩式”体现了审判方式的对抗性,主要用于刑事审判方式。“抗”不仅体现诉讼活动中双方的“对抗性”,更容易使人理解为检察机关的“抗诉”职能。因抗诉为法律监督权,体现的是强势部门权力的张扬,与“辩方”明显不平等。“诉辩式”将“诉”、“辩”对称并列,体现了诉讼关系中诉方与辩方的平等性,“诉”与“辩”的行为,体现了对立双方共同推动诉讼进程的主动性。比较而言,“诉辩式”审判方式的用语更贴切地表达了现代司法理念。具体地说,“诉辩式”审判方式要求在相关法律、制度的规范下,以诉讼参与人为主体,由法官引导,围绕案件事实进行陈述,对相关事实当庭举证、质证、辩论,并可提出适用法律的理由或建议,以明确双方的是非责任,在此基础上由法官认证,公开裁判理由和结果。“诉辩式”审判方式在民事诉讼中表现的现代法价值更充分,是整个诉讼程序完成所运用的审判方式总和,也包括各种审判经验和技巧运用。现行审判方式是以“诉辩式”为代表的审判方式,是现代司法理念的实证性载体。
二、“诉辩式”审判方式的发展回顾
传统的审判方式以“马锡伍审判方式”为代表,注重调查研究,深入基层携卷办案,作风亲民、便民、利民。马锡伍关心人民群众的疾苦,保护弱势群体,以平等的态度待人,是司法为民的最好注释,至今仍是当今法官学习楷模。但主动包揽诉讼的模式已不合时宜,法官实际上超出职权范围,代行了当事人的诉权,严重损害了司法中立、公正的理念,具有浓重的职权主义色彩。长期沿袭的“纠问式”审判方式就是坚持职权主义的典型。审判人员接受案件后,携卷调查,走村串巷,寻找知情人,收集证据。把证据材料综合起来后,向有关领导汇报,共同分析案情,接受指示,查漏补缺。有时一件离婚案反复研究多次,认为案情基本清楚了,才组织当事人调解。久调不成后,才决定正式通知开庭。审理时,还会整理一个详细的提纲,记录着要纠问当事人的具体问题。“纠问式”审判方式对审判工作行政化管理,审判人员无独立性,审而不判,判而不审,职责与权利错位,对裁判错误经常落实不到承担责任的人,错案追究形同虚设。由于无正当程序规范的有效约束,审判实践中滥权现象严重,案件审理无法保证公正与效率。
改革开放带来司法理念的进步。现代司法理念要求法官保持中立,司法公正,审判独立,诉讼活动公开、民主,且富有效率等,是对现代法的价值要求,推动了审判方式改革。现行三大诉讼法已形成体系,以法的形式,确立了现代司法理念,促进了探索具有中国特色的审判方式蓬勃发展。“诉辩式”审判方式的形成,以司法解释《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》的颁布为时间界点,标志着现行审判方式在现代司法理念的引导下,全面走向进步。
三、“诉辩式”审判方式中的现代司法理念
“诉辩式”审判方式要求当庭陈述、举证、质证、辩论,强调当庭认证,公开宣布裁判理由和结果,就是落实公开审判制度,将审判活动置于人民群众的监督之下,发挥司法民主,促使法官保持中立,保证司法公正。在此,“诉辩式”审判方式发散的理性是现代司法理念的结晶。
“诉辩式”审判方式强调公开审判,改变了“法官携卷调查”的活动方式,实行直接开庭审理案件。当事人举证在法庭,道理讲在法庭,是非责任分清在法庭,使开庭审理不再完全流于形式。公开透明,打破了审判工作的神秘色彩。诉讼活动的公开性,使单独接触当事人成为不正当行为,阻断了对法官行为的“合理性怀疑”,保持司法中立是法官职业要求。公开审理是发挥庭审功能的重要保证,为落实审判活动公开制度,审判机关强化自身管理。有一种征询对法官意见的制度,在有些地方的审判工作中施行,将法官在诉讼活动中应该做到的工作或涉及违法违纪的事项制作出表格,在受理案件和通知当事人应诉时发给当事人。如果对法官有各种意见或建议,当事人或其它利害关系人都可以向指定的相关部门反应,由特定部门在必要时限内予以反馈。一方面,通过法官职业道德教育,提高法官自律能力,避免暗箱操作,保持审判活动的廉洁性;另一方面,坚持审判活动中公开透明,必须接受诉讼参加人和旁听公民监督,发扬司法民主,促成司法公正。
当庭陈述是查明案情的开始阶段,是整个庭审的基础。法官不再纠问,一问一答,而是让当事人围绕案情自主陈述。实行交叉询问方式,在各自陈述事实后,一方当事人还有不清楚的问题,如需要对方说明的事实,向审判人员请示后,可以向对方提问,要求如实回答。法官认为案情还有不明了的,也只能要相关当事人补充陈述。笔者亲临庭审现场,不再听到纠问的语词,先声夺人的语气。法官如是发问:有如下一些事实需要原告方(或被告方)补充陈述……,原告方(或被告方)听清楚没有?得知听明白,才告知“请你发言”。当然,被要求回答的人也可以保持沉默,或明确表示不回答。只要保证了当事人充分陈述的权利,法官不会再追问。实际上,法官也完全没有必要纠问,纠问会给人以压迫的感觉,尊重当事人的人格和诉讼权利,是司法民主的要求,法官对此并无难题。
当庭举证、质证、辩论是庭审功能发挥作用的关键。“诉辩式”审判方式与传统审判方式最明显的分野是举证要求的变化。现行民事诉讼法第六十四条规定了当事人举证原则,概括为“谁主张,谁举证”。法官越职代行诉权成为过去,携卷调查已是非常行为。回归审判的位置,法官不再以损害中立地位为代价,随意为一方当事人服务,司法观念的变化使陈旧的传统习惯不再视为当然。司法制度的发展,带来了审判资源的有效运用,坚持了私权自治的理念,符合司法民主化要求。同时,我国法律没有放弃对弱势群体的保护,对诉讼能力缺乏的弱势当事人可提供适当救济,以体现公平正义。《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》对依职权收集证据的条件和相关事项有明确规定,但设制在有限的范围,目的在于慎重地运用职权,以保证司法公正为限度。在此还特别规定依职权收集证据同样要经过庭审质证,法官为一方当事人提出的证据在法庭上没有特殊性,其证明力和有效性均面临着对方的质疑,举证不能的风险仍然存在,且为相关当事人承担。当事人不能因举证原因带来的诉讼风险,转嫁于法官调查不力或认为法官不公正,因为举证不再被错误地认为是法官的审判职能。弱化对法官职权的能动性,是保护当事人诉讼权利的必要,符合审判权行使时显被动性的规律,有利于限制职权滥用,保持司法中立。当庭举证就是要举证活动在开庭审理程序中公开进行,既使庭下进行证据交换后,也不能裁剪当庭公开证据的程序,这是证据合法使用的要求。当事人一般都比较重视举证,有句俗语:打官司,就是打证据。当事人依赖举证明确自己的事实和理由,是决定自己能否胜诉的关键。法官听证时,让当事人充分举证,这是审判工作中继承下来的好传统。当庭质证是当事人通过对对方证据质疑,试图否定对方的证据的有效性和证明力。法官引导诉方与辩方进行辩论质证,以明确双方是非责任。诉辩互动的质证方式改变了过去法官对诉讼证据提问,质问当事人以寻求案件真实的做法。现在由当事人互相质疑,说明自己对案件事实的认识和适用法律的理由所代替。只有通过当事人质证后的证据才是定案依据,不再由法官简单出示双方证据,作一些说明了事。辩论贯彻诉讼活动始终,但在诉讼程序的辩论阶段是当事人对案情带有终局性的观点和理由,将是当庭认证的出发点,法官更注重保护当事人充分辩论的权利,不会随意打断或限制当事人及其代理人发言的自由。在此,法官的作用在于推动诉方与辩方展开辩论,做引导工作,适度提示和启发当事人自行围绕争议焦点辩论。法官不再陷入辩论的泥潭,成为辩论的一方,失去中立地位。此举容纳了当事人在诉讼对抗中的主动性,使当事人感觉到程序权利被充分尊重,能够通过自己正当努力达成案件事实的明朗,有力地增强了人民群众对审判工作的自信心,正是“诉辩式”审判方式的精髓所在。
当庭认证、裁判是当庭举证、质证、辩论的必然要求;只有真正做到当庭认证、裁判,才能使当庭认证、质证、辩论有实际意义。“诉辩式”审判方式对当庭认证的肯定具有一定开创性,改变了过去法官只接收证据而忽视论证的做法。现在要求对认识一致的事实做到当庭确认;认识不一致的、否认一方的事实,要明确结论形成的依据,并进行适当的法理阐释。不便当庭认证的,宣判时也要在裁判中阐明理由,以确保当庭认证较好地落实。同时,“诉辩式”审判方式提高了当庭裁判的要求,不仅要向当事人宣判审理结果,还要宣判裁判理由,有必要时,还会向大众公布裁判文书。强调当庭裁判的目的在于落实独任庭和合议庭的职能,实现“审”与“判”的有效结合,促成“责”与“权”的统一,达到减少“暗箱操作”,改变“层层听汇报”的行政化管理模式,真正发挥庭审功能。在整个诉讼过程中,法官的职责是以保护当事人诉讼权利为己任,努力贯彻司法民主,实现司法公正。
“诉辩式”审判方式强调司法效率,审判工作坚持司法为民的宗旨,离不开司法效率的进步。迟到的正义,并非公平,司法理念的更新,带来了司法效率的提高。法官不再包揽诉讼,放弃了携卷调查,走村串户的旧习惯,直接开庭加强了庭审功能。查明事实在法庭,明辩是非在法庭,有效地使用审判资源。审判流程管理把诉讼活动保证在法定的期间完成,现代信息化管理使司法效率进一步跃上新台阶。“诉辩式”审判方式对法官素质提出了新要求,以人为本,法官业务水平和职业道德标准都在提高,促进了法官队伍职业化的发展,同样是司法效率提高的重要保证。
四、“诉辩式”审判方式与现代司法理念的三个关系问题
(一)、“诉辩式”审判方式的制度缺陷与现代司法理念中的司法独立
“诉辩式”审判方式是依托现行法律制度而创设的,诉讼活动中必须受法律制度的约束,但法制不键全,明显地影响着“诉辩式”审判方式的进步,象现代司法理念中所要求的司法独立就表现不充分。司法独立是一项宪法原则,三大诉讼法均明确了这一具有现代意义的司法理念。实际上,我国司法是不完全独立的,因审判机关人事、经费受制于地方权力,审判权在行使中常常成为地方势力的一种,即司法地方化。在审理案件中,如说情的问题,就是不好处理的难题。有事情找关系说情是一种社会习俗,在诉讼活动中谁都回避不了。少数涉入诉讼的说情者,确是担心案件处理会不公正。要公正而说情,动机只是让法官更了解自己的案情。司法为民要求我们告知说情者司法是公正的,使之增强对法官的信任和法律的信心,是法官应尽的释明义务。但大多数说情者是为了更多地获得利益,而寻求偏袒,他们的行为是不正当的。对此,法官要慎独,不能受说情者物质、情感诱惑,自觉维护法官中立地位。这要求法官有较高的职业道德,通过自律防范不正当干涉对司法独立的冲击。但在诉讼活动中对地方党政领导的说情,不是依靠法官自律就能够克服的,关键是司法独立制度不健全。地方党政个别领导的指示有时会成为审判工作的风向标,若有“说情”,法律准则能不脆弱。法律监督部门滥用职权也是影响审判工作独立性的原因。事后监督不说,他们有时事前指示,事中监督,抓住“合理怀疑”的蜘丝马迹,以“保护干部”的名义行使他们的监督权。其实有个别人在居心滥权,大多是因为有隐情罢了,不惜干涉司法正常活动。“保护干部”一说,就够审判人员紧张了,法官要在诉讼活动中固守中立,坚持公正,就得以身殉法,是要足够的勇气和胆识的。
在法院内部同样有一个司法独立的问题。审判工作至今没有完全摆脱行政化的管理,审判人员“审而不判”的现象仍有存在,特别是党政领导关注的案件,被认为社会影响大,强调严格把关,至今保留着不同形式的汇报制度。主持庭审的法官知道当庭认证、裁判有困难时,便以“案情复杂”为托词,告知诉讼参与人,待合议后宣判,审理程序表面看来是合法的。审判工作中的不当汇报制度,使庭审功能弱化以致流产,违反了程序公正。案件审理久拖不决,有时是法官在公正与非公正对抗中的犹豫,隐含法官不惜损失效率而追求实体公正的良好愿望。
没有完备的司法独立制度是制约“诉辩式”审判方式不断进步的症结。司法不独立,法官在诉讼活动中必然受到各种不正当势力的干涉。法官要保持中立,维持司法独立必然步履艰难。司法不中立就会偏袒一方当事人,压制对方诉讼权利行使,造成司法不民主,违反程序的公正性,最终危害实体公正。现阶段,加强法官职业道德教育,要求法官严格自律,促成法官在诉讼活动中自觉抵制不正当干涉,保持中立,维护司法独立,仅为权宜选择。但关键是司法独立的理念在制度层面上的落实,使建立社会主义法治国家不会是一句空话,为此,任重道远。
(二)、“诉辩式”审判方式中法官释明行为的保留与现代司法理念中的司法中立
法官释明应作广义的理解,是法官对当事人进行应诉指导,救济当事人辩论能力上的不足,引导和协助当事人就案件事实和相关的证据进行充分辩论。如代为书写困难的当事人笔录起诉、答辩的事实理由,解释法律适用,也包括适当传授诉讼技巧,象如何举证,辩论等。
释明对法官不应是一种权利,其实表现为法官的职责,是法官对特定当事人及其它诉讼参与人的告知义务,对应的是当事人的知情权。释明行为的保留是对诉讼能力上处于弱势的当事人的特殊保护。把释明视为一种职权,法官的释明行为实有滥用之虞。在我国长期存在不受制约的权力,带给人们的记忆是太多的不平等,历史为此作了评注。人们期待着民主与法治,是中国司法的社会环境。慎权,提防权利的滥用,是现代司法理念应有之义。“纠问式”审判方式之所以被否定,主要原因是法官在诉讼活动中专权而擅断,剥夺了当事人诉讼权利,不符合司法民主要求。法官释明行为在程序制度上的适度保留,不能简单地理解为对传统的继承关系,而是我国特殊的社会环境决定的。注重司法实体公正是一项具有中国特色的、重要的司法价值。法官对当事人的释明义务的保留有着现实意义,在我国弱势群体普遍存在,他们社会生存能力差,法律意识淡薄,在维护自己权益上,往往处于劣势。救济弱者,是社会公平正义的本质要求。法官通过正确履行释明义务,启发、提醒当事人充分提供相关证据,清晰地陈述事实理由,最大程度地查明案件事实,使当事人的主张、请求得到了明确的表述。做到重视和保护当事人的合法请求,有利于减少当事人上诉、申诉,缩短了诉讼周期,避免诉累,也节约了有限的司法资源,提高了司法效率,是司法为民的现实需要。
法官的审判活动是被动的,不应随意地为一方当事人提供服务,是审判工作的客观规律。 法官释明行为必须始终处在中立地位上,做到当庭公开、公正地释明,而不能搞“暗箱操作”。法官公开、中立地行使释明职责,保障了当事人双方平等地行使诉讼权利,从而保证了当事人能够充分地参与诉讼。但释明行为不能冲破司法中立的底线,违反程序的正义性。程序规范适用的主要任务是保障诉讼参与人的诉讼权利,达到有效地扼制法官滥权的目的。只有司法中立,保证程序公正,才能恪守正义。故此,法官释明应以保持司法中立为适度。
(三)、“诉辩式”审判方式中克服当庭认证的局限与现代司法理念中的程序公正
当庭认证是程序公正的要求,“诉辩式”审判方式强调当庭认证,但当庭认证在庭审活动中是有局限的。认证实际上是对证据的有效性和证明力进行分析判断的诉讼程序,要求当庭公开进行,将认证过程置于群众监督之下,有利于保护当事人诉讼权利,使举证、质证、辩论的过程具有法律意义。同时,当庭认证所形成的公开性的结论,是公开裁判的基础和要求,没有当庭认证就不会有真正意义上的公开裁判。但当庭认证难以操作,因当事人的辩论贯彻诉讼活动始终,其辩论的事实和理由往往会在对抗中发生变化,法官只能以当事人最后结论性辩论观点和理由为依据,分析案情,判断是非。要求法官对案情复杂、法律适用有争议的案件所涉及证据,在短时间内作出明确而理由充分的评断,确实需要较高的业务素质。排除非法干涉、徇私枉法等不正当因素,法官要保证实体公正,必须有较充分的思考分析时间和场所。庭审中简单交换意见,合议庭成员不可能充分阐明各自观点、理由,庄重的审判场所也不便过多地发表意见,使评议流于形式,结果是审判长独断专行。合议庭成员未充分参与评议,削弱了庭审功能,违反评议制度中少数服从多数的民主原则,不符合程序公正的本质要求,往往带来实体结果的不公正。
坚持当庭认证,保证程序公正,有赖于审判工作方法的运用。庭审中当庭举证、质证后,不急着对证据的实质结果表态,先做一些准备工作,对双方质证的观点进行归纳总结。法官可如是说:对原告及其代理人(或被告及其代理人)提供的某某证据,被告方(或原告方)有异议,认为怎么样……。将不同观点整理归类,并强调本庭记录在案,这一点不要忽视,表明法官对不同意见的尊重。接着逐一询问原告方(或被告方)法庭归纳是否正确。双方对归纳观点要补充或认为自己观点需更正,可再次发言。完毕后,可宣布休庭。在此期间,对己质证的有关证据的有效性和证明力进行充分地评议。待恢复庭审后,对证据当庭认证,即阐明对有关证据肯定的理由,说明不采信的原因。上述审判经验的运用,能够避免评议活动的随意和简单,同时做到了审判工作公开透明,保障了诉辩双方的诉讼权利,较好地反映了程序公正的现代司法理念。
五、结语
“诉辩式”审判方式在中国特定的法制环境中形成,具有普遍意义的审判工作方法,是对现行法的贯彻执行,也是审判实践中工作经验的凝聚,蕴含着丰富的司法理念,承载了现行审判方式进步的成果,是现行法的实然性反映。现代司法理念是人们期待法治的理想状态,要求审判独立,司法民主、公正,诉讼活动公开,法官保持中立,审判工作富有效率等。先进的理念为人们广泛接受,总是在前拉动着带惰性的制度走向进步。 “诉辩式”的审判方式就是在现代司法理念推动下,对传统的审判方式“扬弃”的产物,是一种具中国特色的审判方式。

参阅书籍
1、王柏山、宋纯新主编《辩论式审判方式操作实务》,人民法院出版社1996年版。
2、刘友、宋纯新主编《新刑事审判方式操作实务》,人民法院出版社2003年版。
3、张文显主编《法理学》,北京大学出版社1999年版。


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关于印发《关于保险业依法查处商业贿赂案件的实施意见》的通知

中国保险监督管理委员会


关于印发《关于保险业依法查处商业贿赂案件的实施意见》的通知
保监发〔2006〕64号

  

各保监局、保险公司、保险资产管理公司、保险中介机构,中国保险行业协会:

  现将《关于保险业依法查处商业贿赂案件的实施意见》印发给你们,请结合实际遵照执行。



                    二○○六年六月十二日



  关于保险业依法查处商业贿赂

  案件的实施意见

  

  为贯彻落实中央《关于依法查处商业贿赂案件的实施意见》(中治贿发〔2006〕4号)和《关于保险业开展治理商业贿赂专项工作的实施意见》(保监发〔2006〕26号),进一步加强和规范查处商业贿赂案件工作,推动保险业治理商业贿赂专项工作深入开展,现就依法查处商业贿赂案件提出如下实施意见。

  一、充分认识依法查处商业贿赂案件工作的重要性

  商业贿赂违法犯罪,破坏市场经济秩序,损害人民群众切身利益,引发严重腐败问题,败坏社会风气,影响我国投资环境和国际形象。依法查处商业贿赂案件是治理商业贿赂一项重要任务,是惩治商业贿赂违法犯罪行为必不可少的手段。对发生在保险行业一些领域中的商业贿赂违法犯罪案件,坚决查处,依法惩治,有利于营造反对商业贿赂的社会氛围,增强教育的说服力;有利于落实各项规定、措施,增强制度的约束力和监管的威慑力;有利于规范保险市场秩序,维护企业的合法权益和人民群众的切身利益;有利于查找体制机制等方面的漏洞,通过不断改革和完善,从源头上预防商业贿赂的发生。

  各单位要充分认识查处商业贿赂案件的重要性和必要性,增强政治意识、大局意识和责任意识,认真履行职责,切实抓好商业贿赂案件的查处工作,抓出成效,为保险业又快又好发展提供有力保障。

  二、明确查处商业贿赂案件工作的基本要求

  查办商业贿赂案件,要紧紧围绕经济建设和加快保险业发展这个中心,服从服务大局,维护社会稳定,促进改革开放。既要依法惩治违法犯罪行为,又要保护企业正常的经营活动和经营者的合法权益。要正确把握法律和政策,坚持宽严相济,讲究策略,使少数犯罪分子依法受到惩处,使大多数人受到教育和警示。

  加大执法力度,突出重点,从严惩治,做到执法必严、违法必究。坚决防止和纠正查处案件失之于宽、失之于软,坚决防止和纠正以罚代纪、以罚代刑。

  坚持依法办案。以事实为依据,以法律为准绳,把依法办案要求贯穿于查办案件的全过程,切实做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法。依法审慎使用办案措施和手段,及时纠正办案中的不当行为和失误。

  三、突出查办商业贿赂案件的重点

  (一)围绕商业贿赂易发多发的领域和岗位开展查办案件工作,重点查处业务经营中发生的商业贿赂案件。

  (二)坚决查处严重破坏保险市场秩序和损害人民群众切身利益的商业贿赂案件,特别要查处涉案金额巨大、情节严重、性质恶劣、群众反映强烈的大案要案。

  (三)严肃查处涉及国家工作人员利用职权参与或干预企业经营活动、谋取非法利益的违纪违法案件,特别要查处利用行政审批权、行政执法权执法犯法、贪赃枉法、索贿受贿的行为。各单位纪委、监察部门要严肃查处在商业贿赂案件中涉及的违纪违法党员和干部。

  四、加大查办商业贿赂案件力度

  (一)畅通投诉举报渠道。要充分发挥保监会、保监局、保险公司纪委、监察部门和各单位业务信访举报系统的作用,形成有效的投诉举报网络。结合自查自纠和专项检查工作,发现新案源。各单位反腐败领导小组和纪委、监察部门要根据职责主动介入自查自纠和专项检查工作,了解和发现案件线索。各单位纪委、监察部门要进一步完善投诉举报制度,设立并公布举报电话和信箱,畅通举报渠道。没有设立纪委、监察部门的单位,发现案件线索要及时向上级单位或当地保监局报告。要健全保护和激励机制,对投诉举报有功人员给予奖励。

  (二)认真排查处理案件线索。要全面清理积存案件,掌握情况,从中理出商业贿赂案件线索。组织力量认真核查自查自纠、专项检查中发现的和举报投诉的商业贿赂案件线索。建立和完善商业贿赂案件查询系统,对所有案件线索实行统一管理,分类登记,在认真核实的基础上确定查处重点。建立健全案件线索移送制度,按照职责分工,归口处理。

  (三)坚决查处大案要案。要统一部署,加强领导,精心组织,集中力量,下功夫查处大要案。对具备立案条件的重要案件线索,要抓紧立案查处;对在查案件,要加大工作力度,深挖细查,注意发现并查处串案、窝案和“案中案”。坚决查处和依法严惩违法犯罪分子,扩大反商业贿赂的社会效果,形成强大的威慑力,推动专项治理工作深入开展。

  (四)积极做好协调配合和案件移送工作。各单位治理商业贿赂领导小组要充分发挥职能作用、认真查处商业贿赂案件。要加强协作,密切配合,增强办案合力。要建立健全信息共享、办案联席会议、重要案件协查等制度,形成有效的协作机制。

  要加强与司法机关的联系和协作,及时沟通信息,通报情况,对职权范围以外的案件,要及时向有管辖权的机关移送。

  五、准确把握法律政策界限

  要严格依照法律法规对保险业商业贿赂行为作出处理,正确区分正常的商业往来与不正当交易行为、违纪违规行为与违法犯罪行为,分清罪与非罪。要综合考虑违法犯罪事实、情节、后果和悔改态度等因素,依法作出处理。对违法犯罪行为严重且态度恶劣或阻碍调查的,要从严处理;对投案自首、主动交代问题、积极退赃或有立功表现的,依法从轻、减轻或免予处理。

  六、加强对查办案件工作的组织领导

  (一)高度重视做好查办案件工作。各级党委、行政“一把手”要高度重视和支持办案,加强对办案工作的指导与协调,及时发现和解决办案工作中的困难和问题。对查处阻力大、情况复杂的案件,主要领导要亲自过问,排除干扰。对涉及多个单位的重大案件,要统一组织协调。

  (二)严格落实办案工作责任制。要建立健全主要领导负总责,分管领导、办案部门负责人、案件调查组负责人和调查人员分级负责的办案工作责任制。要严格办案考核制度和过错责任追究制度,对不认真履行职责,瞒案不报、压案不查的,对因重大过失,致使案件主要违法事实失实、证据缺失造成严重后果的,对在办案过程中泄露秘密的,对在办案过程中以案谋私、徇私枉法、执法犯法的,要依法从严处理,并根据情况,追究有关人员和领导的责任。

  (三)切实提高办案能力和水平。加强思想政治工作,提高办案人员的政治素质和拒腐防变能力。加强业务培训,使办案人员掌握经济、法律、科技、管理等方面的新知识,提高查办案件工作水平,增强依法履行职责、正确运用政策、组织协调办案的能力和突破复杂案件的能力。根据需要抽调思想素质好、政策水平高、业务能力强的人员充实办案队伍。

  (四)认真开展督促检查。要认真开展对查办商业贿赂案件工作的监督检查。要加大案件督办力度,严格进行办案质量检查。各级纪委、监察部门要充分发挥组织协调和督促检查的职能,保证查处商业贿赂案件工作顺利进行。要完善案件报告制度,下级单位要向上级单位报告查办案件的工作情况,保险公司、保监局要向保监会治理商业贿赂领导小组办公室报告案件查办工作的情况,保监会治理商业贿赂领导小组办公室要加强对查办案件工作的监督检查。

  


英国与法国行政审判组织比较分析

作者:丛彦国

英国和法国分别是英美法系和大陆法系的典型代表,二者的法律体系和法院体制有着显著的不同,特别是在行政法和行政审判组织上,为了深刻的分析和比较两国的行政审判组织,本文从历史和现状这两个层面进行阐述,进而分析其内在的形成因素,这对于进一步研究这两种类型的行政审判组织的合理性会起到一些作用,也会对我国进一步完善自身的行政审判组织有一些作用。
一、 英国、法国行政审判组织的概况及其区别
英国的行政审判组织是以普通法院为主导的,包括隶属于普通法院的行政裁判所。英国的普通法院大致可以分为中央法院和地方法院。中央法院分为最高法院、枢密院司法委员会和上议院;地方法院分为治安法院和郡法院。其中最高法院由高等法院(内设有王座分院、大法官分院、家事分院),上诉法院和皇家法院组成。[1]
如果从审理案件的程序来划分普通法院,可以把其分为民事法院和刑事法院两个体系。英国普通法院审理行政案件适用一般的民事程序,即行政案件是由民事系统的法院管辖的。民事系统的法院按审级可以分为郡法院、高等法院、上诉法院民事庭和上议院四个审级,但并非每个审级的法院对行政案件都享有管辖权,行政诉讼的当事人如果对王座分院的判决不服,可以向上诉法院民事庭提出上诉;如果对上诉法院民事庭的判决不服,还可以上诉到上议院。至于英国的行政裁判所,是其普通法院相对低效率的代替物。[2]根据英国的实践,可以分析出行政裁判所的性质是由议会设立的行使审判权的司法机关,是普通法院的补充,而不是行政组织。
法国的行政审判组织与英国有着明显的不同,是与普通法院平行的行政法院。行政法院对绝大多数的行政案件进行审理,其判决是终审判决,不能再向普通法院提起上诉。但是,行政法院也不是审理一切行政案件,有些与行政有关的诉讼,如涉及个人自由、私人财产等某些方面,是由普通法院管辖的。
法国行政法院按其管辖的不同,可以分为专门行政法院和普通行政法院。前者只对特定的行政事项有管辖权,如审计法院、财政法院等。后者的管辖范围广泛,凡是不由专门的行政法院管辖的争议,都由其管辖。
普通行政法院有最高行政法院、上诉行政法院、地方行政法庭和行政争议庭四种。最高行政法院在法国的行政制度中,占有特别重要的地位,它既是中央政府最高的咨询机关,又是最高行政审判机关,是全部行政法院共同的最高法院。上诉行政法院是根据1987年的《行政诉讼改革法》而设立的,旨在减轻最高行政法院的负担,分担最高行政法院大部分上诉审的管辖权。[3]地方行政法庭是法国本土和海外省的地方行政诉讼机构,而行政争议庭是在没有建省的海外领地的行政诉讼机构,二者都是普通行政法院。行政法庭的判决根据性质的不同,分别上诉到行政法院和最高行政法院。
通过以上的分析可以得知,英国的行政审判组织,不管是普通法院,还是行政裁判所,都属于司法机关。而作为法国行政审判组织的行政法院,是与普通法院并列的,二者互不隶属,行政法院自成一个独立的法院系统,具有很强的行政色彩。所以,法国存在两大系统的审判机关,前者是普通法院,后者是行政法院,二者有着不同的审判管辖权。
为了更加深入的分析和比较享有行政审判权的英国的普通法院和法国行政法院,有必要考察它们的形成过程。
二、 英国、法国行政审判组织的形成
英国行政审判组织产生的过程实质上就是普通法取得和控制行政审判权的过程,也就是说普通法院享有对行政案件的司法审查权。这是来源于英国的普通法和法治原则的要求,同时又是历史经验的产物,而非理论的产物。[4]
在英国历史上,在地方起各种行政管理作用的治安法官,受到巡回法院的法官的监督。巡回法官在他们自己的地区传达国王发布的命令,处理违法和渎职行为。都铎王朝时期,枢密院加强了其上诉活动。而枢密院的上诉活动是通过星座法庭来行使的。星座法庭可以对不服从治安法官的人予以惩罚,有权谴责治安法官或自己取而代之。1642年星座法庭被废除了。1688年的光荣革命取消了枢密院的很多权力。这样,中央对治安法官的监督完全由普通法院来承担。此时普通法院中的王座法庭乘虚而入,通过法庭实行行政控制的时代开始了。[5]王座法院发布强制令、调卷令,并且采用其他救济手段。任何一个希望对行政执法的合法性以及其他当局的合法性提出挑战的人都可以得到救济。此时,真正意义上的行政审判组织就产生了,这就是高等法院中的王座法庭(又称王座分院)。
法国行政审判的产生过程,就是行政法院的形成过程,最重要的就是最高行政法院的确立过程,最高行政法院创建于1799年,称为国家参事院。国家参事院的渊源可以追溯到旧制时期的国王参事院。国王参事院是辅助国王统治的机关,行使国王所掌握的立法、行政和司法权力。可以向国王提出意见,没有属于自己的权力。在司法方面,国王参事院掌握民事、刑事和行政案件的最后审判权力。拿破仑仿效国王参事院,设立第一执政的顾问,以顾问资格向第一执政提出解决行政争议的建议。因此,国家参事院在行政诉讼方面的裁决权力是行政国家元首所保留的权力。在1806年,国家参事院成立一个诉讼委员会集中执行行政争议裁决职务,自此,行政争议的裁决和咨询职务分开。诉讼委员会的成立是行政审判向专业化和独立化发展的开端。1872年的法律规定参事院以法国人民的名义独立作出裁判,而不是行政国家元首所保留的审判权。这对于国家参事院来说有着重要的意义,它享有了法律上的审判权力,成为名副其实的最高行政法院。1889年最高行政法院以判例的形式推翻了起诉前要先向部长申诉的限制,最终确定了最高行政法院的独立性。
三、 英国、法国行政审判组织的形成因素及其比较
法国之所以建立行政法院作为其行政审判组织,是基于大革命时期对三权分立原则的理解和对司法机关的普通看法。[6]这与前面提到的英国的情况大不相同,主要表现为以下几个方面:
(一)两国的司法机关和法官的历史地位和作用不同
法国大革命前的欧洲大陆正是封建社会后期,司法非常黑暗,法国则是其典型。当时,巴黎最高法院为贵族所把持,是一个反对任何改革的顽固封建堡垒。它除了拥有司法权外,还有一项重要的特权,即国王的敕令在公布前须登记。它 常常利用这项权力维护封建特权,反对革命。因此,掌握在封建势力中的法院和反映资产阶级利益的行政部门之间矛盾激化。[7]从而,行政部门和法院之间渐渐产生了互不信任关系。如果国王向全国实行较开明和进步的法律,法院要么拒绝适用,以与新法的宗旨相对立的立场来解释新法;要么就阻碍官员们实施新法,民众对司法机关和司法权存在着普遍不满的思想。法国大革命发生后,制宪会议为了避免法院对行政的干扰以及削弱法院的作用和影响,因而禁止普通法院受理行政诉讼案件。所以,在当时的法国,对行政的监督是不可能由司法机关来承担的。
英国法律具有原生性,普通法是由威斯敏斯特法院发展起来的,英国的法官有着很高的声誉。以普通法院大法官科克为代表的一批英国法官,不顾自身安危,敢于和专横的王权斗争,[8]这获得了人民的普遍信任和尊敬。在英国人的心目中,普通法院是公民的自由和权利的最有利的工具。17世纪英国革命时期,普通法院和议会结成同盟与国王斗争,在1642年废除了星座法院和除大法官法院以外的其他特权法院。由于星座法院的不良影响,特别的行政法庭在英国人来看,是行政机关专横权力的象征,因此反对设立特别的裁判机构。同时,英国不存在对于法官和司法干涉行政的恐惧。另外,普通法院也的确是一套行之有效的司法机关,没有必要在此之外另设新的司法机关。所以,英国的普通法院自然而然地获得了司法审查权,成为行政审判组织。
(二)两国对行政法的看法以及对法治原则和分权原则的理解不同
上面提到了英国的普通法,其特点就是不严格区别公法和私法,公民与政府之间的关系以及公民相互之间的关系,原则上受同一法律支配,受同一法院管辖。基于此,在英国传统法学中没有行政法这一部门法,也没有明确的行政法观念。英国著名宪法学家戴雪认为,行政法是法国保护政府官员特权的法律。在这种体制下,调整政府和公民的关系的法律规范与调整公民之间相互关系的法律规范是不一样的,相对应的是由两种不同的法院系统来管辖。前一体系给予政府官员特别保护。这是违背法治原则和破坏自然公正,在英国不能存在。[9]总之,戴雪认为行政法对英国人的法治、普通法和宪法自由而言,都不相容。
但是,英国并不是像戴雪所断言的那样,根本没有行政法,相反,英国行政法有过很长的历史,但以现代的形式出现却是17世纪下半叶的事,现在英国行政法中有相当大的一部分原理原则可以追溯到这一时期。[10]实际上,行政法最重要的原则就是依法行政,这也是法治原则在行政法上的直接体现。依法行政这一法国行政法中的核心内容,因戴雪反对行政法的观念而没能成为英国政府的行政原则,但却以另外的形式表现出来,即司法审查,也就是普通法院对行政的监督和控制。
首先,英国的司法审查是建立在越权无效原则基础上的。英国学者对越权的解释非常广泛,适用范围很宽,几乎包括了所有的违法情形。[11]其原因要源于英国对法治原则的理解。英国的法治原则有四层含义:第一,“任何事件都必须依法而行。将此原则适用于政府时,它要求每个政府当局必须都能够证实自己所做的事是有法律授权的,几乎在一切场合这都意味着有议会立法的授权”;第二,“政府必须是根据公认的,限制自由裁量权的一整套规则和原则办事”;第三,“对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决”;第四,“法律必须平等地对待政府和公民”。[12]从中可以看出,英国法治原则的内容主要是针对政府的,即政府行使权力的所有行为,或者说所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明其严格的法律依据。
其次,法治要求有由议会制定的一整套防止滥用自由裁量权的规则,而法院运用这些规则来对行政进行监督和控制是这一问题的关键,所以,法治要求法院控制政府权力的滥用。另外,法院还必须独立于政府之外,这样才有能力和资格裁判有关政府行为是否合法,这也体现了自己不能成为审理自己案件的法官这一法律观念。
最后,尽管政府有着很大的权力,但是在法律面前,政府与每一个公民的地位都是平等的,政府应当守法,不许越权,否则就会遭到法院的司法审查。通过以上的叙述可以得出:英国行政法最核心的含义就是“它是关于控制政府权力的法”。[13]
法国大部分学者在其著作中认为“行政法是调整行政活动的公法”。[14]法国与英国不同,其属于大陆法系,大陆法系的法学家认为法律可以分成公法和私法两种不同的法律规范。用以调整私人之间的规范不能机械地适用于涉及到国家或公共机构的关系,而真正适合的可能是其他规范,这些规范就构成了行政法。而且法国行政法的存在仍是造成法国法区别于英国法的重要因素,法国行政法与英国行政法是很不相同的。法国行政法包括了行政机关与公民之间关系的整个领域:它涉及了财产法,例如征用土地,土地管理和城市发展规范;它还涉及到契约法,例如被委托提供公用事业的私人企业的义务和缔结行政合同的程序;它还涉及到侵权行为法,例如国家因为行政法规对个人造成不公正的损害所产生的责任等等。而在英国,按照惯例,这些应该分别由财产法、契约法和侵权法来加以规范和调整。
我国学者王名扬认为,法国人在大革命时期,在处理法国行政机关和司法机关的关系上所运用的分权原则,就是行政机关和司法机关相互独立,普通法院不能干涉行政,因此不能审理由于行政事项而发生的诉讼。[15]对分权原则,法国人强调权力的制约,认为权力分立就必然要求司法权与行政权分立,司法机关不能审查议会立法的合宪性,也不能审查行政机关行为的合法性。
实际上,分权学说本身与禁止普通法院受理行政诉讼没有必然的联系。行政诉讼也是一种诉讼,一切诉讼的审理和裁判都应属于司法权的范围。根据分权原则,应当由普通法院来管辖,行政机关则不能享有司法审判的权力。尽管行政诉讼与行政机关的权力行使密切相关,但是行政诉讼的本质并不是行政权力的运作。大革命时期的法国人对分权原则的这种理解使其认为行政诉讼就是行政本身,所以禁止普通法院干涉行政,也就是禁止普通法院受理行政诉讼案件。
为了保证行政权的完整性,法国在行政系统内部设置了一个行政法院系统,并赋予其很大的职权,行政系统成功地从自身发展中创建了一套特别的监督和控制行政权的机制。这一机制是由行政发展而来,但却有着高超的法律技术。英国人也承认法国行政法院成功地对行政部门实施了真正的司法控制,提高了行政水平。它们完全是公正、客观的法院。[16]
总而言之,由于英国和法国作为两大法系的代表,在法院和法官的历史地位和作用存在差异以及两国对法治原则和分权原则的理解不同,从而产生了不同的行政法律制度。但是,无论是英国的普通法院还是法国的行政法院,都以自己的特色成功地调整着行政诉讼法律关系。

参考文献:
[1] 参见韩大元:《外国宪法》,中国人民大学出版社2000年版,第43页。
[2] 参见王学辉:《比较行政诉讼法》,重庆出版社2001年版,第292页。
[3] 参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1997年版,第618页。
[4] 参见王学辉:《比较行政诉讼法》,重庆出版社2001年版,第291页。
[5] 参见[英]威廉•韦德:《行政法》,中国大百科全书出版社1997年版,第18页。
[6] 参见姬亚平主编:《外国行政法新论》,中国政法大学出版社2003年版,第102页。
[7] 参见应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社2004年版,第18页。
[8] 参见李龙主编:《西方宪法思想史》,高等教育出版社2004年版,第105页。
[9] 参见[英]戴雪:《英宪精义》,中国法制出版社2001年版,第406—414页。
[10] 参见龚祥瑞:《比较宪法与行政法》,法律出版社2003年版,第307页。
[11] 参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第二版),北京大学出版社2005年版,第69页。
[12] 参见[英]威廉•韦德:《行政法》,中国大百科全书出版社1997年版,第25—27页。
[13] 参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1997年版,第5页。
[14] 同上,第13页。
[15] 参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1997年版,第551页。

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